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張峰:論人民政協制度的國家制度性質
2019年10月08日 09:58 來源:《統一戰線學研究》 作者:張峰 字號

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  摘  要:結合人民政協制度的形成發展歷程,深刻領會習近平總書記關于人民政協的創新性論斷的深刻內涵,推動人民政協制度更加成熟更加定型,需要解決人民政協在歷史進程中的發展定位和發展趨勢問題。人民政協制度是國家實體性制度,而不是具體履職制度以及支撐履職的工作制度。作為國家實體性制度的人民政協制度,需要依靠完整的程序性制度運行。人民政協既要充分發揮專門協商機構的作用,也要建立健全系統完備的、以政協章程為基礎的工作制度體系。這樣才能使人民政協制度更加成熟更加定型,為推進國家治理體系和治理能力現代化作出貢獻。

  關鍵詞:人民政協;國家制度;人民政協制度;國家治理

  作者簡介:張峰,中央社會主義學院原副院長、教授,北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特聘專家。   

  中圖分類號:D613   文獻標識碼:A    文章編號:2096-3378(2019)05-0071-08

  制度一般有兩個層面,一是關于國家某類政治組織在國家制度體系中的地位和作用的規定,稱為國家實體性制度,屬于國家制度的范疇;二是關于這類政治組織運行的規則,可稱之為程序性制度,屬于規章制度的范疇。汪洋在全國政協十三屆二次會議所作工作報告中指出:“要把推動人民政協制度更加成熟更加定型、發揮好專門協商機構的作用,作為新時代的新方位新使命。”有人認為,“人民政協制度”是指人民政協的具體履職制度以及支撐履職的工作制度。筆者認為,盡管中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度能大體涵蓋人民政協,或是說能為人民政協提供制度保障,但其與人民政協制度畢竟不是全等關系。人民政協制度更加成熟更加定型,是作為人民政協的新方位提出來的,是一種更高的政治站位,要解決的是人民政協在歷史進程中處在什么樣的位置、有什么樣的趨勢問題。顯然,它是指作為國家實體性制度的人民政協制度,而不是人民政協的程序性制度。理解人民政協制度的國家制度性質,要結合人民政協制度形成和發展歷程,深刻領會習近平總書記關于人民政協三個創新性論斷的深刻內涵。

  一、人民政協是具有鮮明中國特色的制度安排

  制度安排又叫制度設計,就是制度的創制。一個國家走什么樣的政治發展道路,核心的問題是對國家政治制度進行設計和作出安排。習近平總書記指出:“設計和發展國家政治制度,必須注重歷史和現實、理論和實踐、形式和內容有機統一。要堅持從國情出發、從實際出發,既要把握長期形成的歷史傳承,又要把握走過的發展道路,還要把握現實要求、著眼解決現實問題,不能割斷歷史,不能想象突然就搬來一座政治制度上的‘飛來峰’。”[1]中國共產黨關于國家政治制度的設計到底經歷了什么樣的歷程呢?習近平總書記在黨的十九大報告中明確概括為“兩個制度安排”:一是“人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排”;二是“人民政協是具有中國特色的制度安排”。特別是對后一種制度安排,習近平總書記指出:“中國特色社會主義制度的生命力,就在于這一制度是在中國的社會土壤中生長起來的,人民政協就是適合中國國情、具有鮮明中國特色的制度安排。”[2]“兩個制度安排”深刻揭示了人民代表大會制度和人民政協制度作為國家政治制度的內在聯系,體現了中國共產黨關于國家政治制度設計的高度政治智慧。

  人民代表大會制度是中國共產黨最早的政治制度設計。這一制度學習的是蘇聯的蘇維埃制度模式。土地革命時期,中國共產黨曾建立中華蘇維埃共和國,實行蘇維埃代表大會制度。蘇維埃代表大會制度成為人民代表大會制度的雛形。1940年1月,毛澤東就國家政體問題提出:“中國現在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區人民代表大會直到鄉人民代表大會的系統,并由各級代表大會選舉政府。”[3]毛澤東設計的人民代表大會制度,有時也叫人民代表會議制度,屬于蘇維埃制度模式,但又與之有別。毛澤東指出:“我們不采取資產階級共和國的國會制度,而采取無產階級共和國的蘇維埃制度。代表會議就是蘇維埃。自然,在內容上我們和蘇聯的無產階級專政的蘇維埃是有區別的,我們是以工農聯盟為基礎的人民蘇維埃,‘蘇維埃’這個外來語我們不用,而叫做人民代表會議。”[4]我國人民代表大會制度與蘇聯蘇維埃制度的不同,主要是內容上原則上的不同。毛澤東明確說:“有些人懷疑共產黨得勢之后,是否學俄國那樣,來一個無產階級專政和一黨制度。我們的答復是:幾個民主階級聯盟的新民主主義國家,和無產階級專政的社會主義國家,是有原則上不同的。毫無疑義,我們這個新民主主義的制度是在無產階級的領導之下,在共產黨的領導之下建立起來的,但是中國在整個新民主主義制度期間,不可能、因此就不應該是一個階級專政和一黨獨占政府機構的制度。”[5]概括起來,蘇聯是無產階級專政和一黨制,我們是各革命階級聯盟的人民民主專政和中國共產黨領導的多黨合作制。中國共產黨人對人民代表大會制度作出這樣的適合中國國情的設計,為后來人民政治協商會議代行全國人民代表大會職權奠定了政治理論基礎。

  1948年,隨著人民解放戰爭的順利推進,毛澤東認為,在目前形勢下召集人民代表大會,成立民主聯合政府,業已成為必要,時機亦已成熟。“但欲實現這一步驟,必須先邀集各民主黨派、各人民團體的代表開一個會議。在這個會議上,討論并決定上述問題。此項會議似宜定名為政治協商會議。”[4]90中共中央發布“五一口號”,號召“迅速召開政治協商會議,討論并實現召集人民代表大會、成立民主聯合政府”。中國共產黨的提議得到了各民主黨派和民主人士的響應。按照毛澤東的設想,新政協只是起過渡性的作用,新中國還是要通過人民代表大會來建立政府。1948年9月8日,毛澤東在中共中央政治局會議上的報告中指出:“人民民主專政的國家,是以人民代表會議產生的政府來代表它的。”[4]13610月初,新政協的籌備工作開始。在起草《共同綱領》的過程中,民主人士章伯鈞、蔡廷鍇認為,按照當時國內形勢,尚有未解放的地區,此時召集人民代表大會不現實,因此提出“新政協即等于臨時人民代表會議,即可產生臨時中央政府”[6]。中共接受了這個建議,在1948年11月形成的《中國人民民主革命綱領草稿》第二稿中規定:“由新政協直接選舉臨時中央政府。”

  中共領導人不是簡單地接受黨外人士的建議,而是有更深遠的考慮,即不是把新政協當作臨時人民代表會議,而是使其代行全國人民代表大會職權;不是產生臨時中央政府,而是產生正式的中央政府。1949年1月8日,毛澤東在《目前形勢和黨在一九四九年的任務》中提出:“一九四九年必須召集沒有反動派代表參加的以完成中國人民革命任務為目標的各民主黨派各人民團體的政治協商會議,宣告中華人民民主共和國的成立,組成共和國的中央政府,并通過共同綱領。”[4]2343月5日,中共中央召開七屆二中全會,批準關于召開沒有反動分子參加的新的政治協商會議及成立民主聯合政府的建議。1949年9月21日至30日,中國人民政治協商會議第一屆全體會議在北京召開。毛澤東宣布:“現在的中國人民政治協商會議是在完全新的基礎上召開的,它具有代表全國人民的性質,它獲得全國人民的信任和擁護。因此,中國人民政治協商會議宣布自己執行全國人民代表大會的職權。”[4]343

  人民政協之所以代行全國人民代表大會職權,直接原因是迅速建立新中國政權的需要。是以普選方式建政還是以協商方式建政,是當時面臨的一項重大選擇。普選方式建政的路徑是自下而上推進,先由地方逐級召開人民代表大會通過選舉建立地方政權,然后通過全國性普選召開全國人民代表大會建立中央政權。這不僅需要很長時間,而且還可能出現地方政權形成后進行統一的困難,甚至會出現聯邦制國家的局面。周恩來就此指出:“將來人民代表大會,是要經過普選方式來產生的。關于普選,本來應該做到普遍的、平等的、直接的、不記名的投票,但這對中國現在的情況來說,是非常困難的。”“關于直接選舉的問題,中國是全世界人口最多的國家,直接選舉目前實在不容易辦到。”[7]而協商方式建政的路徑是自上而下的推進,先通過在國家最高層次進行政治協商建立中央政權,然后在中央集中統一的領導下有序推進地方政權建設。這不僅簡便易行,而且符合我國歷史上形成的中央集權的政治文化傳統,能夠保證國家的團結統一。因此,中國共產黨選擇運用“通過協商方式產生的”人民政治協商會議來建立新中國的政權。這不僅是簡便易行的,而且是具有鮮明中國特色的,是具有高度政治智慧的偉大創造。

  人民政協的產生并在國家政治生活中發揮巨大作用,意味著人民政協制度的形成。這一制度初步具備了國家政治制度的性質,主要體現在人民政協的三個定位上:

  其一,人民政協是人民民主統一戰線的組織形式,體現了人民民主專政的政權性質。新中國建立的國家制度是人民民主專政的國家制度。毛澤東指出:“一切事實都證明:我們的人民民主專政的國家制度,較之于資本主義國家的政治制度具有極大的優越性。”[8]而人民民主專政又是統一戰線的政權。具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》指出:“中國人民民主專政是中國工人階級、農民階級、小資產階級、民族資產階級及其他愛國民主分子的人民民主統一戰線的政權,而以工農聯盟為基礎,以工人階級為領導。”[7]80它同時規定:“中國人民政治協商會議為人民民主統一戰線的組織形式。”[7]82只要統一戰線存在,就需要人民政協的組織形式。周恩來指出:“我們的政權是人民民主專政,是以工人階級為領導的工農聯盟為基礎的人民民主專政。這樣的專政,包括了各民主階級,統一戰線也反映了我們政權的這一種性質。從開國以來,我們就決定了人民民主專政這樣的性質,現在還是這個性質。這就是說,我們這個統一戰線以及我們的政權,經過人大通過的憲法也還是這樣的性質。”[7]264只要中國仍然實行人民民主專政的政權,統一戰線及其組織形式人民政協就將繼續發揮它的作用。

  其二,人民政協是各黨派的協商機關,是我國新型政黨制度的載體。中國人民政治協商會議第一屆全體會議的成功召開,標志著中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的確立。人民政協也因此成為我國新型政黨制度的載體,成為政治協商的基本組織形式。在政協第一屆全體會議期間,政治協商的重要事項大都是在政協進行協商的。如中華人民共和國憲法草案,中華人民共和國婚姻法草案,中央人民政府委員會歷次會議的重要議案,在正式通過前都經過人民政協協商。這就使人民政協成為各民主黨派發表各自政治主張的平臺。這也是中共中央在一屆全國人大召開后,作出保留人民政協的一個重要原因。毛澤東指出:“人民代表大會是國家權力機關,有了人大,并不妨礙政協進行政治協商。政協是各黨派的協商機關。各黨派、各民族、各團體的領導人物一起來協商新中國的大事非常重要。”[9]“各黨派的協商機關”是人民政協在國家政治制度中一個重要定位,為后來把人民政協明確為中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構,奠定了堅實的組織基礎。

  其三,人民政協對政府的工作起協商、參謀和推動作用,體現了新民主主義的議事精神。中央人民政府是由中國人民政治協商會議第一屆全體會議代行全國人民代表大會職權而產生的。這引出了一個問題:政協全國委員會同中央人民政府是什么關系?周恩來在中國人民政治協商會議第一次全體會議召開前向政協代表所作的報告中指出:“人民政協全國委員會,便是同中央人民政府協議事情的機構。一切大政方針,都先要經過全國委員會協議,然后建議政府施行。”[7]36人民政協對人民政府具有建議權。這種建議權是人民政協的特殊性權利,雖然不具有剛性約束力,但是非常重要。毛澤東在全國政協一屆二次會議閉幕詞中指出:“我們的會議在暫時還是建議性質的會議。但是在實際上,我們在這種會議上所做的決定,中央人民政府是當然會采納并見之實行的,是應當采納并見之實行的。”[7]121人民政協的這種建議權,不單是在中國人民政治協商會議第一屆全體會議代行全國人民代表大會職權期間具有,而且在不再代行全國人大職權之后仍然存在。“國家大政方針,仍要經過人民政協進行協商。”[7]36這是因為中國共產黨在創制人民政協之初,就沒有把它當作一個臨時性組織,而是作為一個長期存在下去并發揮特殊作用的政治組織。周恩來指出:“就是在普選的全國人民代表大會召開以后,政協會議還將對中央政府的工作起協商、參謀和推動作用。”[7]52人民政協對中央人民政府確實起到了這樣的作用。新中國成立初期進行的一切重大活動、頒布的重要政策法令,都會經過全國政協全體會議或常務委員會擴大會議協商。政府有關部門經常把政策、法令、條例送到政協全國委員會有關各組進行研究討論,甚至中央人民政府對部門的變更增減也會預先提到政協常委會協商。人民政協之所以能夠對人民政府起這樣的作用,其中一個重要原因是它體現了中國共產黨一貫倡導的協商民主精神。周恩來指出:“凡是重大的議案提出來總是事先有協商的,協商這兩個字非常好,就包括這個新民主的精神”[10],“新民主主義的議事精神不在于最后的表決,而在于事前的協商和反復的討論”[10]50。毛澤東指出:“我們政府的性格,你們也都摸熟了,是跟人民商量辦事的,是跟工人、農民、資本家、民主黨派商量辦事的,可以叫它是個商量政府。”[11]商量政府要有專門的商量機構來配合,這就是人民政協。

作者簡介

姓名:張峰 工作單位:北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:孫志香)
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