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面向生態文明的中國環境管理學:歷史使命與學術話語
2019年10月08日 09:26 來源:《中國環境管理》2019年第1期 作者:包存寬 王金南 字號
關鍵詞:生態文明/環境管理學/學術話語/重構

內容摘要:

關鍵詞:生態文明/環境管理學/學術話語/重構

作者簡介:

  內容提要:中國環境管理面臨實踐困境和學科認同危機的雙重考驗。本文在回溯其環境學和公共管理的學科淵源基礎上,分析了當下中國環境管理學的基本概念、學科歸屬、功能與定位,認為新時期應基于生態文明思想,重構中國環境管理學的規范價值、知識體系、政策工具與制度機制,提出了重構中國環境管理學的5項建議,包括須注意環境管理的回應性與前瞻性,學科專業性與跨學科協作并重,創新環境管理學的知識生產方式,搭建環境管理學同政治與大眾對話的平臺和機制,以及形成環境管理的理論、制度與實踐相互轉化的研究能力等。最后,提出以生態文明思想為引領,樹立中國環境治理的道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。

  關 鍵 詞:生態文明/環境管理學/學術話語/重構

  標題注釋:國家社科基金國家治理與全球治理重大研究專項(18VZL013)。

  作者簡介:包存寬(1971- ),男,復旦大學環境科學與工程系教授,復旦大學城市環境管理研究中心主任,主要從事戰略環境評價與環境規劃、環境政策與制度研究。上海 200438;王金南(1963- ),男,中國工程院院士,生態環境部環境規劃院院長,研究員,主要從事環境規劃與政策研究。北京 100012

  長期以來,中國環境管理面臨著學科認同危機和實踐困境的“雙重考驗”。環境管理學科從來未能獲得穩固的學科地位,沒有形成其獨有的研究范疇和話語體系,甚至存在著認同危機。中國環境管理實踐日益部門化和專業化,導致以問題為導向的環境管理看似針對了現實中最為緊迫的和直觀的、實則卻是有些片面的環境問題——即使不論是否有效應對和解決了這些環境問題。缺乏全面觀察和深入剖析環境管理制度、經濟發展制度本身的缺陷及其導致的環境問題,使得環境管理長期處于碎片化和空心化狀態,難以應對當前環境問題的復雜性、綜合性、不確定性,甚至環境管理學在多大程度上支撐了環境管理實踐也遭受到了質疑。

  為確立中國環境管理的合法性身份,改變環境管理實踐的碎片化與空心化的現狀,環境管理學科亟須立足于中國當前語境,重新確定核心命題、界定研究邊界、規范研究方法,建構中國環境管理學科的學術話語體系。

  1 中國環境管理學的使命與任務

  1.1 環境管理的基本內涵

  環境管理,不妨從“環境”和“管理”兩個方面分別來解析[1]。環境具有4種角色或功能:一是資源提供;二是納污;三是舒適性,以及教育和文化價值;四是生命支持服務。其中,生命支持服務是環境最重要的功能,甚至無法包含在人類的經濟體系之中,環境管理或許也只能針對前3類功能或角色。管理就是為了高效率實現某個目標,一個組織通過計劃、組織、領導、控制等活動,將資源整合運用起來。管理最重要的應該就是目標、組織和規則。因此,環境管理就是首先確定環境目標,然后高效率、低成本或低代價地去實現這一目標。

  1.1.1 確定環境目標

  首先,環境目標具有前述的多樣性特征或功能。這些功能對于不同國家和地區、同一國家和地區在不同時期的重要性或被關注的重點不同。比如改革開放初期,人們更著重環境作為資源提供者和納污者的功能,而隨著社會經濟的發展和人民生活水平的提高,環境的舒適性、愉悅人心的功能逐漸被關注,甚至成為人們向往、追求美好生活的重要組成部分。

  其次,環境管理的實踐性決定了環境目標設置應以問題為導向,即環境管理就是為了解決環境問題。作為發展中國家,中國環境管理須從環境與發展的辯證關系來審視以下4類環境問題:一是不發達或貧窮導致的環境問題。由于欠發達而使市政設施(如公共衛生)不足導致的污染與疾病問題。越貧窮人們對自然條件的依賴性越強,形成的生態壓力也越大,最終導致生態系統退化、人與自然關系惡性循環,社會動蕩和危機。二是發展過程中必然會出現的環境問題。比如使用資源和化石燃料導致的排放,城市化占用土地等,這屬于是現有技術下發展的必然成本。三是發展過程中的各種錯誤和失誤。包括重大決策失誤(如發展理念、戰略目標、發展方式、項目選擇、技術不當等),制度因素造成的失誤(如制度缺陷、體制機制失效,不僅包括社會經濟發展的制度,也包括環境治理制度)。四是對奢靡生活方式的追求、對GDP的過度迷戀、對傳統發展模式的路徑依賴、低端經濟普遍性的大量存在,導致自然資源濫用,其根源在于發展理念和消費理念上。由于長期以來發展的不平衡不充分,以上4類環境問題在當代中國并存。

  最后,環境目標確立或環境問題建構過程本身就是一個復雜、“多元化”的過程。從環境問題到政策問題、政策目標的過程高度復雜,包含或交織了環境學的專業或技術過程、社會參與過程和政治過程。環保工作在中國的開端就是政治因素及過程主導的,標志著中國環保事業開端的1972年人類環境大會和1973年第一次全國環境保護會議就是在周恩來總理的支持和直接指導下參加和舉辦的[2,3];1981年出臺的《國務院關于在國民經濟調整時期加強環境保護工作的決定》確定北京、杭州、蘇州、桂林作為污染治理重點城市并提出在大學開設環境專業、培養環保人才,也是根據鄧小平指示做出的[4]。2013年之后人民群眾對灰霾的關注以及隨后的大氣污染治理,社會參與過程在環境政策制定與環境目標確立中的作用越來越大。良好生態環境是最公平的公共產品,是最普惠的民生福祉①,加強生態文明建設、加強生態環境保護既是重大經濟問題,也是重大社會和政治問題。當然,基于科學技術的環境學為環境問題的發現、評估、解決等提供了理論和技術支撐。

  1.1.2高效實現環境目標

  建設人與自然和諧共生的現代化,既要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要,也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。因此,當代中國環境管理就是以打贏污染防治攻堅戰、建設美麗中國和滿足不斷提高的人民對優美環境的需要為目標。如何高效率地實現環境目標,是環境管理所應承擔的核心任務。不僅不同環境目標之間會發生沖突或矛盾,比如水環境目標與大氣環境目標,污染控制目標與溫室氣體減排目標,大氣環境治理中脫硫與除塵、脫硝、VOC治理之間也會發生沖突或矛盾,實現各環境目標在既定的、有限的資源配置上同樣可能會出現顧此失彼,如環境目標也會與社會經濟發展目標不一致或發生沖突。這些矛盾或沖突如何協調,如何通過合理的計劃、組織、安排高效率地實現上述環境目標?

  可以說,環境管理的組織和環境治理的結構,即如何構建政府社會企業共建共治共享的環境治理體系是關鍵,而規則是保障——正如十八屆三中全會強調“用制度保護生態環境”②,效率則是環境管理的“生命線”。首先要構建政府、社會、企業共建共治共享的環境治理體系,明確政府、企業、社會組織和公眾等不同主體的職責定位,加強彼此之間的協同與合作,充分發揮市場機制、政府機制、社會機制的作用,形成多元主體共建共治共享的環境治理格局;其次要發揮制度的力量,用制度保護生態環境;最后要以效率衡量環境管理的成敗,既要注重環境治理的技術效率,通過科學與技術進步降低污染治理的單位成本,又要注意通過完善的市場機制實現資源優化配置以提高資源利用和污染治理的經濟效率,更要關注發展的效率,即單位經濟增長的環境成本和單位經濟增長所提高的社會福利水平。

作者簡介

姓名:包存寬 王金南 工作單位:復旦大學 中國工程院

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