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大變局與中國外交的選擇
2020年01月21日 09:09 來源:《國際問題研究》2019年第6期 作者:高飛 字號

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    內容摘要:當今世界處于“百年未有之大變局”,經濟社會文化大發展、國際秩序大變革、國家間關系大調整,世界面臨的不穩定性、不確定性突出,多邊主義面臨危機,全球治理遭遇挑戰。面對大變局,美國采取了逆全球化政策,歐盟、日本采取迂回多邊主義政策,俄羅斯主張重構世界規則秩序。與之不同,中國堅持和平發展道路,踐行合作共贏的開放戰略,堅定維護多邊主義。中國要繼續加強研究世界正在發生的大變局,對外交往中保持務實、自信、低調,全面深化國內改革,順應“大變局”塑造和延長戰略機遇期,適應“大變局”構建更加公正合理的國際秩序。

  關鍵詞:“百年未有之大變局”、中國外交、國際秩序

  作者簡介:高飛,外交學院副院長、教授

  

  當今世界處于“百年未有之大變局”。從形式上看,經濟社會文化的大發展、國際秩序的大變革、國家間關系的大調整,共同推動著世界體系的轉型升級。從實質上看,世界面臨的不穩定性、不確定性突出,多邊主義面臨危機,全球治理遭遇挑戰,大國戰略博弈日趨激烈,國際格局和國際秩序正在發生復雜深刻的變化。面對大變局,中國外交保持戰略定力,加強頂層設計,完善總體布局,在實踐中奮發有為,有力地維護了世界秩序的基本穩定,成為變局中不可或缺的“正能量”。 

  一、世界處于“百年未有之大變局” 

  習近平同志多次指出,當今世界正處于“百年未有之大變局”,這是中國對國際形勢和未來發展的科學研判和準確把握。“百年未有之大變局”既包含政治、經濟、科技發展引發的世界結構性發展趨勢的“變局”,也包括由現實世界不穩定性、不確定性上升而引發的“亂局”。

  第一,權力轉移引發國際力量對比的“大變局”。進入21世紀,美國及西方發達國家掌控世界的能力持續下滑,新興市場國家和發展中國家實現群體性崛起,中國、印度、俄羅斯、巴西等新興市場國家在全球經濟增長中發揮的作用越來越大,世界多極化加速發展,國際格局日趨均衡。其中,中國經濟的崛起最為矚目,從1979年至2018年,中國國內生產總值(GDP)年均實際增長超過9%,中國經濟總量占世界經濟的份額從1978年的1.8%上升到2018年的約16%。1978年,中國GDP僅相當于美國的6.3%、日本的14.8%,到2018年相當于美國的66.3%、日本的273.6%。根據聯合國貿發會議的統計數據,從1990年到2017年,發達國家占全球GDP的比重從78.7%降至57.8%,而新興市場國家占全球GDP的比重則由19.0%上升至38.5%。[1]2018年12月國務院發展研究中心發布的《未來國際經濟格局變化和中國戰略選擇》報告預測,到2035年發展中國家的GDP將超過發達經濟體,在全球經濟和投資中的比重將接近60%,全球經濟增長的重心將進一步從歐美轉移到亞洲,并外溢到其他發展中國家和地區。[2]新興市場國家和發展中國家的群體性崛起從地理和文化上顛覆了“西方中心論”,改變了1648年近代國際關系體系形成以來西方居于主導、東方趨于從屬的態勢,世界更加平衡和多元。

  第二,科技革命引發國家間競爭形態的“大變局”。技術創新一直是增進財富和福祉的最大驅動力。[3]在科技革新的推動下,人類正在走向第四次工業革命。在新一輪科技和產業革命中,重大顛覆性技術將不斷涌現,科技成果轉化速度明顯加快,產業的組織形式和生產鏈條更具壟斷性。在此背景下,世界主要國家都加大了以人工智能、大數據、物聯網等為代表的新興技術的投資研發,科技作為衡量一個國家綜合實力的指標權重進一步加強,大國間科技競爭日趨激烈。自20世紀50年代以來,發達國家依托技術優勢,主動轉出低附加值產業,獲取超額利潤。1990年97.1%的專利由發達國家申請。2015年中國成為世界最大的專利申請國,專利申請占世界總量的比重達46.8%,[4]帶動整個發展中國家專利申請總量超過發達國家。目前,中國已經在無人機、人工智能、云計算、區塊鏈、納米科技、生物醫藥等方面取得了領先世界的成果。截至2018年,中國研發人員總量達到418萬人,居世界第一;國際科技論文總量和被引次數穩居世界第二;發明專利申請量和授權量居世界首位。高新技術企業達到18.1萬家,科技型中小企業突破13萬家,全國技術合同成交額為1.78萬億元。科技進步貢獻率預計超過58.5%,國家綜合創新能力列世界第17位。[5]近年來,以美國為代表的發達國家因科技優勢造就的新經濟奇跡和競爭優勢逐漸減弱。隨著科技進入智能時代,大數據和區塊鏈等技術的共性是分布式,代表了一種從技術權威壟斷到去中心化的轉變。有學者認為,在技術進步的推動下,國際政治層面的權威是“共識”,而不再是“強權”。[6]這同時也帶來了新的挑戰——伴隨信息技術的進步,一個關乎各國生存和進步的領域卻沒有任何國際行為標準,美國人因此預言,“下一場戰爭將在網絡空間打響”。[7]

  第三,民粹主義引發全球秩序調整的“大變局”。冷戰結束后,全球化在優化資源配置、提升經濟增長速度、傳播新技術新文化的同時,也沖擊著傳統經濟模式、侵蝕傳統文化、威脅社會穩定。制造業的自動化或流水線曾經創造了大量全新的就業崗位(比如工程師),而今天的數字化和人工智能在減少大量傳統服務業崗位的同時,已極難創造出足夠多的新崗位。[8]這使得一些國家內部貧富差距拉大,“富者愈富、貧者愈貧”的現象十分突出。諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格利茨曾批評美國社會嚴重分化現象,認為在美國“1%的人擁有,1%的人治理,1%的人享受”(Of the 1%, By the 1%, For the 1%)。[9]經濟上的挫敗使中產階層(尤其是年輕人和窮人)缺少機會和希望,導致民粹主義情緒不斷上升。盡管全球化使資本擺脫了民族國家的控制,在全球范圍優化資源配置,但也使一些國家取得了全球化進程中的優勢地位,而另一些國家則滑向“邊緣”地帶,發展不平衡的現象日益顯現,甚至加劇國內治理失靈,民族主義泛濫,出現“脆弱國家”和“失敗國家”。這種情勢不僅會導致西方二戰后建立起來的“自由國際秩序”陷入困境,也可能使國際秩序進入一個再全球化、再意識形態化、再國家化的“逆周期”狀態。網絡信息技術的發展,更將加速這一進程。  

  第四,逆全球化引發全球治理結構的“大變局”。伴隨全球化的深入發展,國家間的相互依存日益加深,全球性挑戰不斷增多,客觀上要求不斷提升全球治理能力和水平。在國際金融領域,二戰后建立起來的國際貨幣基金組織、世界銀行曾發揮了重要作用。冷戰結束以后,1997年亞洲金融危機和2008年全球金融危機的爆發,表明國際金融領域原有的制度安排已難以適應全球化快速發展的需要,亟需進行改革。2010年4月,世界銀行發展委員會通過了新一階段投票權改革方案,中國在世界銀行的投票權從2.77%提高到4.57%,成為世界銀行第三大股東國。同年11月,國際貨幣基金組織執行董事會通過改革方案,以中國為代表的發展中國家份額有所提升。然而,由于擔心改革后新興市場獲得更大話語權,美國國會直到2015年才通過改革法案。2001年11月,世界貿易組織第四次部長級會議開啟多哈回合貿易談判,談判原定于2005年1月1日前全面結束。然而,各成員不僅至今未達成一致,甚至世界貿易組織本身也陷入了嚴重的困境。在國際安全領域,“9·11”事件以后,以恐怖主義為代表的非傳統安全威脅構成了國際安全的嚴峻挑戰。以美國為首的西方國家,采用以暴制暴的方式,拓展自己的利益,導致世界面臨“越反越恐”的局面。[10]2010年底,中東地區爆發了“阿拉伯之春”,突尼斯、埃及、利比亞等國政權更迭,也門、敘利亞發生內戰;隨后“伊斯蘭國”借地區混亂崛起,沙特阿拉伯等國深陷也門內戰,敘利亞戰火持續,“阿拉伯之春”已經成為“阿拉伯之冬”。在大國關系上,美國固守冷戰思維,把俄羅斯和中國設定為假想敵,通過北約東擴、制造“顏色革命”、發動“貿易戰”使大國博弈不斷升溫。 

  當今的世界變局是體系性變局,在經濟、政治、社會、文化各領域都有所體現。新興市場國家崛起,傳統西方大國的經濟統治力下降,國家之間、國內社會階層之間財富分配不平衡,引發嚴重的社會焦慮。貿易戰在美墨、美加、美土、美歐、美中、韓日等經濟體之間依次展開,圍繞耶路撒冷地位的阿以沖突不斷升級,美國與伊朗矛盾重啟并成為焦點。伴隨新技術的發展,“外交政策不再是塑造未來的實踐,有成為國內政治一部分的危險。如果大國都在本國內以這種方式推行政策,國際舞臺上的大國關系將遭到相應的扭曲。交換看法很可能變成固化分歧,政治家風范變成裝腔作勢。隨著外交變成迎合激情的態勢,尋求均衡有可能變成試探極限”。[11]政治領域各國矛盾激化,集中體現在國際體系結構的變化與國際關系的失序。冷戰的結束,表面上看促成了美國獨霸天下,但實際上大大增加了美國維持國際秩序的成本。[12]此間,新技術革命日新月異,特別是網絡信息等與數字相關的技術發展尤為迅速,引起了生產、流通、分配和就業等各領域的連鎖反應,全球化席卷世界,權力全球范圍轉移,發展中國家集體崛起,國際格局出現大幅調整。盡管發生了“9·11”事件、美國入侵伊拉克和全球金融危機等重大事件,但從總體上看,當前國際社會對國際大格局的表述和定義尚未完全形成共識,[13]“一超多強”的“后冷戰時代”成為描述冷戰后世界最流行的用語。 

  二、大變局中主要國家的政策取向

  國際秩序是一套長久性的規則,它們在國際體系中限制行為、創造期望和指明角色。[14]“權力越大,責任越大”,世界主要大國對全球事務需要承擔更大的責任和義務。面對世界經濟復蘇乏力、國際貿易摩擦增多、地區熱點升溫、大國博弈加劇帶來的全球失序,世界各主要國家采取何種政策對未來國際秩序的構建具有重要影響。

  美國的逆全球化政策。面對日益增大的國際壓力,美國逐步走上逆全球化道路,維護自己的既得利益。一是奉行貿易保護主義。從2008年到2016年,美國對其他國家采取600多項歧視性措施,僅2015年就采取90項。特朗普政府上臺后,堅持“美國優先”,四處揮舞保護主義大棒,全球貿易摩擦驟然升溫。二是推行規則修正主義。自2017年1月以來,美國已先后退出“跨太平洋伙伴關系協定”(TPP)、《巴黎氣候變化協定》、聯合國教科文組織、《全球移民協議》、《伊朗核協議》、聯合國人權理事會、《中導條約》等國際組織和條約,威脅退出北約、《維也納外交關系公約》、世界貿易組織、萬國郵政聯盟、國際貨幣基金組織甚至聯合國等,按照美國的要求對《美韓自由貿易協定》《北美自由貿易協定》(NAFTA)等進行重新談判,美國的“退群”行動使國際秩序進入了更加混亂和多變的時代。三是呈現政治孤立主義。近年來,美國孤立主義思潮再度涌起,強調減少國際義務,放棄扮演“世界警察”,專注解決國內經濟與社會問題。美國減少國際干預,為多極化世界秩序的構建提供更多可能性。但與美國不負責任的干預一樣,美國不負責任的收縮也導致國際金融市場動蕩、地區沖突升級、恐怖主義蔓延等問題,給世界帶來新的威脅。有人認為,美國民主政治體制長期失敗所導致的實力衰落、中國的迅速崛起以及俄羅斯的復興乃現存國際秩序垮塌的主因,但占主流地位的國際自由主義者認為,真正的原因是特朗普正在以單邊主義和保護主義摧毀現代美國成功故事的關鍵支柱——國際同盟體系。[15]

  歐盟、日本等迂回維護多邊主義的政策。歐盟重視多邊經貿合作,日本是以貿易立國的國家,二者對國際貿易摩擦極為敏感。歐盟認為,美國的貿易保護主義做法只能讓全球其他地區團結,共同開放市場。然而,囿于英國脫歐、非法移民等問題,歐盟總體處于弱勢地位,對中美貿易戰采取“圍觀”態度。日本也對美國的做法不滿,但因其在政治和安全領域嚴重依賴美國,只好采取迂回政策,推動自身主導的貿易便利化措施。日本經濟產業省在2019年《通商白皮書》中對日益高漲的貿易保護主義表達了憂慮。白皮書援引世界貿易組織的估算稱,主要國家新采取的提高關稅等進口限制措施所涉及的貿易額,在2018年5月至10月超過50萬億日元(約合4600億美元),環比增長了約5倍。尤其是二十國集團(G20)進口限制的貿易額,在2017年10月至2018年5月約為740億美元,但2018年5月至10月增長至約4810億美元,增加了約5倍。這其中一個重要原因是美國對進口鋼鐵加征了25%的關稅。日本擔心,“保護主義愈演愈烈,多邊貿易體系可能會陷入癱瘓”。[16]2018年12月,由日本主導、其他10國參與的《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》(CPTPP)正式生效,日本對來自加拿大、澳大利亞、新西蘭和智利等國家的進口農產品下調關稅并放松配額限制。2019年2月,日本和歐盟簽署的《歐盟-日本經濟伙伴關系協定》生效,根據協定,歐盟將取消99%日本進口商品的關稅,日本將取消94%歐盟進口商品的關稅,包括82%針對農產品和水產品的關稅,這將惠及法國、西班牙、意大利以及荷蘭的農戶——美國農業最有力的競爭對手。

  俄羅斯重構世界規則秩序的主張。俄羅斯認為,當今的國際秩序出現了嚴重問題,本質上看,西方自由主義主導的發展模式謀求全球主導地位,而2008年的國際金融危機暴露了這一模式的深層次問題。俄羅斯戰略研究所經濟學家霍洛德科夫認為,“美國在傳播高新技術和轉讓知識產權問題上采取限制措施”“全球共同的商品、資本、技術和勞動力市場愈發分崩離析”。對于世界貿易體系崩潰,他希望“中國的‘一帶一路’倡議孕育出新貿易體系的萌芽”“圍繞中國形成強大的發展中國家集團,按照新規則進行貿易”。[17]俄羅斯國家杜馬前副主席弗拉基米爾·盧金認為,聯合國效率低下,現有機制亟需中俄等大國推動升級。[18]面對美國退出《中導條約》等挑戰,俄羅斯積極推動俄中兩國軍事合作,以此來“試探亞太地區力量的反應”。[19]

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